中国彩票，谁来监管你？

日前爆出邯郸农行有人盗窃4600万库款买彩票，这些重达2吨的现金如何被买成彩票，其中问题不得不引起大家的思考。最近银行中爆出非常多利用银行库款买彩票的事件，只不过是没有曝光罢了，河北有，山东有，海南有，上海也有，农行有，建行有，其他商业银行也有。出了这些事情，我们不得不审视一些问题，中国彩票业健康吗？它会不会成为犯罪高发新得温床？看了一篇文章我感受很深，和大家分享一下。

彩票在国际上有着两千多年的发展历史，各国政府将彩票发行视为筹措资金满足社会公益事业发展需要的一条重要途径。新中国彩票统一发行始于1984年，20多年来发展缓慢、品种单一，直至1998年前后，电脑彩票的上市发行才改变了中国彩票业发展落后的局面。中国彩票业通用的对彩票的解释是财政部于2002年3月出台的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票定义的界定：“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按事先公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。④该解释包涵以下五项内容：

第一，发行彩票的目的是为社会公益事业筹措资金，即彩票发行中所获收益金将按规定的比例用于社会公益事业。

第二，彩票是政府特许的专门机构进行垄断发行，面对的是不完全竞争市场。

第三，彩票发行遵循市场规律，消费者自愿购买，不得强行或摊派。

第四，彩票发行必须遵守一定的规则，该规则必须是事先公布且被大众知晓，并依据规则来判定中奖权利。

第五，彩票为有价凭证，也是唯一兑奖凭证。

该定义包涵以下几点内容:

第一，彩票发行机构与购买者之间是买卖关系，是一种交易。

第二，约定的基本内容是卖方（彩票发行机构）向社会公布的彩票游戏规则，买方（彩票购买者）在购买前已经知晓。

第三，该约定具有一定的未知性和时效性。即买卖双方完成交易后约定开始生效，若约定成为事实（即购买者按照游戏规则中奖），买卖双方形成债权债务关系，否则约定自动解除。

第四，该定义的法律依据是――买卖双方的约定符合经济合同法（射悻合同）规定的内容。

总之，彩票属于商品，有商品的一般属性，但同时它又是不同于其他商品的一种特殊商品，其特殊性在于不等价交换。因为根据彩票游戏规则，“2元＝0”或者“2元＝500万元”的公式在一定情况下（不中奖或中头等奖）是成立的，以小博大是彩票的特点，如果中奖则将有所收益，否则投资就为零。交易中，买卖双方之间的约定通过一张记录有数据信息的凭证加以证明，它与人寿保险中的意外险种有着相同之处。举个例子来讲，乘坐航空飞机时，乘客购买航空保险，这种保险实际上就是乘客和保险公司双方对未发生事情的事前约定。随着乘客平安抵达目的地，保险合同至此结束，反之，如果保险合同规定的内容不幸发生，则这份合同将发生效用。
我国彩票业管理体制存在的问题

如果以彩票发行形式和渠道划分，我国目前发行的彩票大致可分为即开型彩票和电脑型彩票两种类型，若干个产品。由于两种彩票的玩法不同，管理体制和政策规章制度所暴露出的问题也不尽相同。以下以即开型彩票销售活动为例，分析我国现行彩票业管理体制存在的弊端和问题。即开型彩票主要通过集中规模的形式进行销售，即某地销售即开型彩票首先要向当地政府申请，在得到政府批准后再向当地省级彩票管理部门申请销售额度，在额度得到批准后，承办销售单位才能初定具体销售时间和销售规模，以及采取什么样的形式进行返奖。然后围绕本次销售活动，逐级逐项进行请示汇报，争取方方面面的批准和支持。具体要做的大致包括：向政府申请销售活动时间，向市政申请活动场所，向城管申请活动宣传路径，向工商申请活动许可，向地税申请经营登记，向物价申请奖品定价，向环卫申请占道卫生，向空管申请空中使用，向气象申请彩球使用，向广电报纸申请宣传公告，向司法申请活动公证，向交警申请道路指挥，向公安申请现场保卫和治安治理，向武警申请突发（火警）处理，向财政申请活动方案实施，向银行申请资金收缴和活动专户等等。此外，还有奖品筹备、商务洽谈、明星助阵、宣传广告、票务调动、销售员征召、业务和营销培训等诸多因素。一场即开型彩票集中销售活动，共需要近20个政府职能部门的批件，如此复杂繁多的审批程序，如遇上“门难进、脸难看、事难办”的现象发生，承办部门和彩票销售单位要打通各个环节，疏通所有渠道，其困难程度可想而知。

现行彩票业管理体制不科学问题：

1.多级管理，多头请示。作为彩票经营机构应当把足够的精力和注意力放在市场运作上，但是目前我国的管理体制框架制约了经营机构的发展，使其每前进一步都步履维艰，困难重重。其中一个重要的原因是彩票经营机构从属多个管理部门，凡事需要请示，造成工作程序上的混乱和滞后。

作为国家级彩票经营部门，一来要接受财政部门的监管，而且财政部门目前规定的彩票机构必须请示的内容较为广泛，使得彩票部门凡事必须征得财政部门的同意。二来要服从直接上级，即民政部或国家体育总局的领导，彩票领域活动中的一些业务活动有时也必须事前征得上级部门的批示和同意，方可运作。作为省级彩票经营机构，除了上述的要接受财政部和国家彩票中心的监管、业务指导，凡事请示外，还要接受省级财政厅和省体育局、省民政厅的领导。至此，一项彩票领域中的正常活动，省级部门至少要向四个上级部门请示或汇报，国家彩票中心也至少要请示两个上级部门。繁杂的工作程序造成彩票机构多头请示，重复劳动，精力和时间耗费在报告和请示上，往往在征得各方同意后，彩票市场竞争的有利时机也已过去，请示失去了实效性，对于市场运作部门而言也无实际意义了。

2.监管失去意义。从规格上讲，财政部与民政部同属国务院组成机构，国家体育总局是国务院的直属单位，由于三部门均隶属于国务院领导，形成了同级别部门监管的特殊关系，政府监督政府属典型的裁判管裁判，监管力度、程度和深度也可想而知，监管失去实际意义。要改变这一现状，真正发挥监管部门的作用，必须对我国彩票业管理体制进行完善。

3.任务的重要性。为筹集更多的公益金，彩票业自上而下每年都有一定的任务指标，鉴于彩票发行部门与领导部门存在的直接上下级关系，对于彩票发行部门来说，完成任务就是完成一项行政命令。在这样的压力下，各级发行部门采取各种办法和手段，甚至违反市场常规进行操作，过度开发市场资源、恶性竞争等接踵展开，市场过度开采，原本可以和谐、良性发展的彩票市场遭到破坏，市场因素退居次位。

4.部门利益之争。当前，我国彩票发行权分属体育部门和民政部门，两个部门可以从彩票发行中获取相当比例的公益金用于本行业的事业发展，彩票成为实际意义上的部门彩票，部门利益成为两家彩票机构各自维护的利益。因此由彩票市场上的竞争延伸到两个部门之间的竞争，为了维护各自利益，袒护、纵容各自部门的现象时有发生。

建立法制体系

彩票发行的合法性、公正性是保障彩票业长盛不衰的基础，这就必须有法律的保护。世界上彩票发行较为成功的国家，无不通过立法加强对彩票业的保护，以法律的形式确认彩票经营。目前世界上有150多个国家和地区发行彩票，其中绝大多数国家制定了专门的彩票法。“立法涵盖了三个方面的内容：一是实施政府控制的形式和程序；二是维护市场统一有序的措施；三是对筹集资金的使用方向和范围的定位。”①由于法律先行，整个彩票业得以健康有序发展。

彩票业发展的过程是先有行动后才意识到法制的滞后，许多问题的产生与《彩票法》的空白关系紧密。目前我国彩票市场发展还没有规范化，仍处于规则不健全的状态。无论是中国人民银行监管时期还是财政部监管阶段，自上而下（包括中国人民银行、财政部、民政部、体育总局）均制定出台过一些规范彩票发行工作的规定，这些规定在一定时期内可以将彩票发行规范在一定的范围内，同时也杜绝了一些问题的发生。但是随着彩票市场的不断发展，单凭几个部门下发一些文件和规定，已经难以解决彩票市场出现的混乱。但是这些“文件”、“规定”的制定一是力度不够；二是较为片面（单就某些问题进行规定）；三是受旧体制的约束，不再适应市场发展需要。近年来，私彩快速蔓延而屡禁不止；未经批准擅自发行的地方彩票；香港“六合彩”在沿海的泛滥销售；伪造、假冒中奖彩票的事件；地下和网络赌博的频频出现等等，这些问题无法得到制止和解决，有着多方面的因素，但是彩票监管无法可依，缺乏查处的依据则是其中很重要的一个原因。

彩票法在千呼万唤中迟迟难产，给我国彩票业的发展造成了被动。但彩票业的发展必须走法制化的道路，这是世界彩票业发展的共同经验。根据我国的实际情况，彩票立法内容应包括：（1）明确彩票发行的目的。即是国家为了发展社会公益事业而向社会筹集资金的一种方式。彩票发行虽然是市场行为，但其是在政府的授权下筹措资金的，其公益性不容置疑，同时还应得到政府一定的政策倾斜和保护。（2）明确彩票业的合法地位。即明确国家统一发行的彩票的唯一性和合法性，其他一切非法组织和个人举行的彩票活动均是违法行为，应在打击之列。（3）明确彩票经营机构的合法性。彩票是政府垄断发行，因此无论政府采用什么样的方式授权某机构经营彩票，该机构都应当是合法和唯一的。（4）明确彩票性质，划分非法界限，制订惩罚规定。明确国家指定发行的彩票的合法地位，以及彩票娱乐消费的性质，打击非法赌博活动，有法可依，既为执法者提供依据，又对违法者明示应有的惩罚，从而加大打击的力度。（5）明确管理部门与经营机构间的关系及各自职责。以立法的形式规定国家政府部门以及彩票经营机构的职责和权限，创造科学、合理、宽松的经营环境。（6）明确彩票收益。制定统一标准，合理彩票资金的分配和使用，并制定监督使用的相关条例，真正实现彩票发行意义。（7）明确彩票发行部门与彩民之间的关系。以法律的形式确定发行部门以及彩民的权利和义务，确保双方权益不受侵害。规定彩票发行机构通过彩票发行可以获得的合法收益以及在法定规则内可以从事的市场经营活动的范围。同时也必须规定彩民所应享有的知情权、受益权等，包括彩票游戏规则的设立、彩民中奖情况、彩票资金的分配、彩票公益金的使用情况等。总之，通过彩票立法，理顺各方面关系，规范彩票行为，为推动彩票业的健康发展创造条件。

彩票监管的目的：维持彩票业健康运行秩序，最大限度减少行业风险，保障彩民利益，促进彩票市场经济健康发展，杜绝徇私舞弊，杜绝欺诈活动。

彩票监管的内容

从世界彩票业发展的历程看，许多国家都是通过一定的监管手段促使彩票业在法定的范围内发挥其积极的作用，遏制其消极的作用。因此监管作用发挥的好坏，将直接关系到彩票业能否在预计的范围内发挥正常的作用。在监管的环节中，涉及到方方面面的联合监督，其中比较重要的有政府监管、社会监管、行业监管、法制监管等四个方面，它们构成了彩票业的监管体系。

1.政府监管。由于彩票发行的目的是为政府筹集财政资金，因此从一定意义上讲，彩票发行是政府的行为，至少最初是政府的意图。彩票业发展至今，许多国家的彩票经营机构已经脱离政府而独立进行市场化运作，彩票销售环节已经完全的市场化，但是其筹集的资金一大部分必须交由政府处理。因此，彩票业的销售行为不可能离开政府的监管，而政府也必须行使其监管职能。政府监管可以包含以下几方面的内容。（1）制定宏观彩票政策，促进彩票业发展；（2）监督彩票发行机构合法规范运作；（3）根据彩票市场发展需要，合理调整政策规定；（4）监督彩票机构彩票资金使用和上缴。应当注意到，政府监管内容只是宏观上的调控，把握彩票业发展方向，对于市场细节不可过多干预，否则将不利于彩票业自身的发展和提高。

此外，各国对于彩票资金的分配和使用都有着严格的规定和比例划分，彩票资金如果使用不公，出现问题，既损害广大人民群众的个人利益，又损害国家利益，于彩票业发展不利。因此对于彩票资金监督的重任可由国家金融、财政、审计部门担当，也可由会计、审计、律师事务所等社会中介机构发挥重要的监督作用。政府部门应对彩票机构在筹集彩票资金的过程中所进行的财经活动、财务收支以及其他一切经济活动进行审核、评价和监督，彩票机构应自觉接受监督，提供机构经营情况。通过这样的制约机制，从制度上杜绝腐败、违规现象的发生。

2.社会监管。社会监管可以理解为公共监督，是指社会各界对彩票领导机构、项目评审机构和彩票发行机构及其工作人员，就资金筹集、分配、使用和管理过程中的行为的合法性、合理性，依法实行自上而下和自下而上的广泛监察、督导、督促和纠偏。社会监督是全社会对彩票自身的管理和使用实行有效制约的重要手段和方法，它充分体现了彩票筹资的宗旨和目的。社会监督中尤其要重视舆论的监督，运用舆论工具如报纸、刊物、广播、电视等，宣传有关方针政策、法律法规，揭露违法乱纪行为和工作中的缺点错误，帮助总结经验，改进管理方法。这种监督覆盖面广、传播快、影响大，具有特别重要的作用。

鉴于社会监督的传播速度快，影响面大，所以社会监督似把双刃剑，如果彩票机构经营合法守规，一经社会公布，将更利于彩票业的发展。另一方面，如果彩票机构经营出现问题，一旦曝光，被社会披露和知晓，将引起公众对彩票业的不信任，对彩票业造成沉重的打击。2001年4月20日，湖北体彩摇奖现场发生摇奖球被破坏事件，在彩民中引起强烈反响。后经查明系人为破坏，并逮捕了嫌疑人，最终事件得以平息。今年3月25日的西安“宝马案件”和随后的深圳“彩世塔”案件先后被披露，震惊全国。这些事件的发生既说明了社会监督对于保障公众利益的重要意义，同时更说明了彩票机构内部管理、自律的重要性。

3.行业监管。彩票机构必须完善行业自律体系，加强廉洁自律，注重自我监督，杜绝问题存在，树立彩票机构良好的公众形象。彩票机构要强化内部科学、严格管理，守法经营，从而取信于民。彩票机构还要坚决打击损害彩票形象的行为，清除个别蛀虫，维护彩票整体形象。

外部的监督需要通过内部的自我约束才能得以实现，因此只有将外部监督和内部管理有效结合起来，才能真正将问题最小化，才能遏制不良现象，保护彩票业。

4.法制监管。如果说政府、社会和行业的监管带有伸缩性，标准不易统一、规范的话，那么法制监管就是一条铁的纪律，硬的规则。法律面前人人平等，不徇私情。法制监管更利于将彩票行为规范在一定的范围内，利于守法，更利于执法，是四种监管中最具权威性，也最具影响力的一项。

彩票监管的分工和形式

1.财政部依然可以行使政府监管彩票职能，是最高监管机构。财政部应成立专门部门，专司彩票监管职能，而非现在的由综合司代为行使监管职能。同时，监管人员既要具备一定的政策法规知识，又要熟悉、了解彩票业的发展趋势和走向，明晰彩票业市场需求，能够较准确地把握政策导向，掌握财政部门对于彩票监管过程中收与放的尺度。

2.成立彩票行业最高监督管理委员会（彩监会）并下设监事会，监督彩票机构运转。彩监会应由包括金融、司法、审计、预算、会计、经算等行业在内的人员组成，并吸纳彩票专业人士参加，全面把握、规划、监督彩票业的发展。该会独立于彩票机构单独存在，对彩票机构行使监督职能，及时提出意见、建议和改进办法，促使彩票机构合法运作，良性发展。彩监会可在各省下设监事会，监督省级彩票机构。通过该机构的建立，加强彩票业自我监督的力度，完善制度建设，提供组织保障。

3.现行的体育彩票部门和福利彩票部门加强自我约束，自觉接受政府和社会监督，主动配合并提供相关资料、信息，便于监管部门例行监督。

4.通过《彩票法》的制订，为彩票监管提供法律依据。通过监管体制的建立，便于明晰监管主体，各司其职，各负其责，各环节共同协调，发挥作用。

彩票监管的作用

没有监督就容易滋生问题和腐败。目前，我国彩票业的监管工作还不完善或者说已经滞后于彩票市场的快速发展，加强彩票监管势在必行，迫在眉睫。通过加强彩票监管，可以起到有如下作用：（1）能够便于理顺政府和彩票机构的关系，发挥政府和企业各自的作用，为政府宏观政策调控和企业进行市场运作提供条件，创造良性的彩票经营环境，利于双向发展，实现双赢。（2）能够扩大全社会对彩票的参与范围和程度，加深社会对彩票业的理解和支持，同时通过社会的监督，促进彩票业树立良好的社会形象，为彩票业在中国的长期发展奠定群众基础。（3）能够推进彩票机构改进工作，加强内部规范管理，健全自我运营，及时纠正工作失误和偏差，提升企业自身竞争实力，创造内动力，营造洁净的彩票经营内部氛围。（4）能够促使彩票经营机构在法定的范围内运作，预防违法犯罪行为的发生。在各方面的监督下，在各自监督职能行使的过程中，可以从一定的深度和广度对彩票业实施监督，使得彩票经营的全过程、彩票资金的使用等，从决策到使用均处在法律、法规的范围内。这样既可以有效的避免决策过程中出现的失误，又可以有效的防止以权谋私、贪赃枉法行为的发生。（5）能够最大限度的保障政府在公众心目的地位，树立政府公正、公平的诚信形象。通过监管，杜绝所有违规违纪行为，及时纠正偏差，在保障人民群众切身利益的同时又维护了政府的形象，赢得人民的拥护和爱戴。

完善我国彩票业管理体制应注意的问题

彩票业管理体制的建立和完善是行业发展的必然要求，在具体操作过程中应当注意以下几个问题：

1.完善制度建设。制度是一切工作开展的前提条件，要使各项工作在既定的轨道上朝统一的目标运行，就必须建立制度保障。管理体制完善的内容确立起来以后，各项制度需要紧跟修订和完善，只有制度完善起来了，才能保证管理体制调整这一目标的实现。

2.加快法制建设。法制是各项工作的基础和保障。彩票业管理体制完善的进程中难免会遇到现有政策、法规无法解释和定性的问题，这些问题不解决，就将制约管理体制完善的进程和速度，成为绊脚石。因此，应加快彩票业法制建设工作的步伐，跟紧跟上，解决彩票业管理体制发展后顾之忧。

3.明确政府职责。应该说，彩票业管理体制的问题从属于政府体制改革的大课题，这几年，政府一直致力于转变职能、改革体制，处于探索、论证、试探、发展的过程。在彩票问题上，政府职能不仅要转变，更要通过一定的形式加以明确，通过彩票业的管理体制完善敦促政府职能的转变和明确，通过政府职能的改革和转变实现彩票业管理体制的完善。

4.放宽自主权。这是突破性的问题，如果得以实现将改变以往政府直营彩票的格局，真正将彩票推向市场。从长远意义考虑，放宽彩票经营机构的自主权，实现真正意义上的市场完全竞争，将利于我国彩票业的发展。因此，要从根本上解决好彩票经营机构自主权的问题，完善彩票业管理体制，一个首要的问题就是要调整彩票经营者的归属和性质问题。

5.在彩票业监管体系建立的过程中应注意：

（1）保证彩票监管机构独立性。监督作用得以完全发挥的首要前提是监督机构必须异于被监督单位而独立存在。既当运动员又当裁判员的结果是失去了比赛意义，公平的准则无从实现，监督的意义荡然无存。因此需要注意，无论是政府监管还是社会、行业自身的监督，都必须保证监管机构的独立性，避免监督成为空谈。各监管部门、机构要保证各类彩票信息来源的及时和真实，保证信息反映彩票全貌，避免以偏概全。监管人员应尽量在身份和个人利益上与彩票机构无重叠和牵连，避免与彩票机构结合，导致弄虚作假等舞弊现象的发生，这也是彩票监管的核心问题。

（2）监管方式多样化。彩票监管应采取多元化的监管手段，发挥各部门、各阶层的监管职能，方法应灵活多样，避免因单一方式造成监管失衡，出现顾此失彼的现象。

（3）建立监管激励机制。激励与约束总是相伴而生，共同作用的。任何机制要最大限度的发挥作用，一方面要建立制度，约束行为，另一方面就要采用一定的激励手段，激发积极性和能动性，监管机制作用的发挥也需要建立一定的激励机制。应当考虑监管部门利益以及人员个人利益，给予监管机构一定的物质和精神激励。